要根治“一把手”腐敗，除了最高層的決心，還需要從限制權(quán)力、強(qiáng)化監(jiān)督、正確激勵(lì)等多方面完善相關(guān)制度
十八大之后，新一屆領(lǐng)導(dǎo)層開(kāi)展了堅(jiān)定的反腐敗行動(dòng)。決心之大、力度之大為改革開(kāi)放來(lái)少有。本輪反腐敗行動(dòng)已經(jīng)取得了顯著成績(jī)，有效遏制了腐敗蔓延的勢(shì)頭，廣泛贏得了民心，為全面深化體制改革創(chuàng)造了良好的環(huán)境。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要根治腐敗，除了最高層的決心，還有賴于更嚴(yán)格的反腐敗措施和更完善的反腐敗制度。
限制權(quán)力是基礎(chǔ)
從根本上講，腐敗的原因無(wú)外乎三個(gè)：官員擁有較多的自由裁量權(quán)、權(quán)力能夠轉(zhuǎn)化為租金、腐敗的行為難以察覺(jué)或者被懲罰。因此，要減少腐敗，尤其是遏制“一把手”腐敗，應(yīng)該從源頭上限制“一把手”的權(quán)力。
首先，減少各類行政審批權(quán)，特別是減少“一把手”的審批權(quán)?，F(xiàn)有研究表明，行政管制，尤其是行業(yè)進(jìn)入管制，是導(dǎo)致企業(yè)和政府官員之間發(fā)生腐敗行為的一個(gè)重要原因。因此，應(yīng)該從宏觀上減少各類行政審批。減少了政府的審批權(quán)，當(dāng)然也就一定程度上減少了政府所在部門的“一把手”的權(quán)力，這是減少“一把手”腐敗機(jī)會(huì)的治本之策。
其次，減少“一把手”的自由裁量權(quán)，縮小留給“一把手”的“候選清單”?，F(xiàn)行法律法規(guī)留給黨政部門“一把手”的自由裁量權(quán)太大，這其中，用人腐敗被認(rèn)為是最嚴(yán)重、最普遍的腐敗，因?yàn)槿耸聶?quán)是最重要的權(quán)力，帶來(lái)的尋租機(jī)會(huì)最多。但是恰恰是在用人問(wèn)題上，“一把手”的權(quán)力過(guò)大。
三是，強(qiáng)化對(duì)重大決策權(quán)的事前約束。除了顯性的用人腐敗、項(xiàng)目腐敗，還有一類隱性的腐敗行為，即政績(jī)工程。政績(jī)工程往往以“公共利益”為名義，“一任為官、一任項(xiàng)目”，實(shí)際上造成了巨大浪費(fèi)。
必須明確的是，權(quán)力與責(zé)任是對(duì)應(yīng)的。要有效地限制“一把手”的權(quán)力，首先就要厘清責(zé)任邊界。作為一個(gè)單位或者地區(qū)的“一把手”，不應(yīng)該也不可能對(duì)所有事務(wù)負(fù)責(zé)。這也可以在一定程度上解釋，為什么中央三令五申強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)力的約束與限制，但是“一把手”仍然可以獲得所有事務(wù)的“絕對(duì)權(quán)力”，從而導(dǎo)致很多規(guī)章制度缺乏實(shí)際上的約束力。
強(qiáng)化監(jiān)督是關(guān)鍵
一方面，要強(qiáng)化自上而下的監(jiān)督。
盡管限制權(quán)力是反腐敗的基礎(chǔ)，但中國(guó)仍然是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，需要集中有限的資源實(shí)行適度趕超戰(zhàn)略。這種背景下，如何監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行就成為反腐敗尤其是遏制“一把手”腐敗的關(guān)鍵措施。
自上而下的監(jiān)督是所有監(jiān)督方面的重要力量。在現(xiàn)行制度下，對(duì)“一把手”自上而下的監(jiān)督主要依靠上級(jí)機(jī)關(guān)的紀(jì)委和監(jiān)察系統(tǒng)。
強(qiáng)化上級(jí)黨委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，無(wú)疑有助于增強(qiáng)紀(jì)委辦案的獨(dú)立性和公正性，減少地方保護(hù)主義，推進(jìn)地方廉政建設(shè)。同時(shí)，也要注意到在現(xiàn)行體制下，紀(jì)委在人、財(cái)、物三方面仍然受制于同級(jí)黨委，紀(jì)委系統(tǒng)本身工作也有特殊性，僅僅上收紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的任命權(quán)和規(guī)定辦案報(bào)告上交等措施，也許還不能夠收獲預(yù)期效果。
其一，盡管紀(jì)委正副書(shū)記的提名權(quán)和任命權(quán)被收歸上級(jí)黨委，但是紀(jì)委系統(tǒng)其他工作人員的任命、升遷和調(diào)動(dòng)仍然由同級(jí)黨委決定。特別是，紀(jì)委系統(tǒng)的官員要調(diào)動(dòng)到非紀(jì)委系統(tǒng)，必須經(jīng)過(guò)調(diào)往單位“一把手”的批準(zhǔn)。這可能會(huì)使紀(jì)委系統(tǒng)的一些工作人員在查處當(dāng)?shù)馗刹康母瘮?wèn)題時(shí)，或多或少有些顧忌，很難做到對(duì)“一把手”實(shí)行監(jiān)督。
其二，紀(jì)委正常辦公和辦案的經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)所，需要依靠同級(jí)黨委以及政府的支持，特別是紀(jì)委本身不能“創(chuàng)收”，而辦案經(jīng)費(fèi)往往因?yàn)楦瘮“讣耐话l(fā)性、集團(tuán)性和不規(guī)律性，難以按照正常程序編制預(yù)算和報(bào)銷，這可能會(huì)限制紀(jì)委查處案件的效率和力度。
其三，紀(jì)委書(shū)記在級(jí)別上低于所在單位的黨政“一把手”，而“一把手”往往可以主導(dǎo)重要的人事任命和財(cái)政撥款，因此紀(jì)委在查處干部時(shí)不可避免地會(huì)與“一把手”的主張和立場(chǎng)發(fā)生矛盾，且有許多時(shí)候不得不考慮“一把手”的意見(jiàn)。
其四，在腐敗現(xiàn)象比較嚴(yán)重的情況下，紀(jì)委清除腐敗必然會(huì)導(dǎo)致其他黨政部門的不滿，會(huì)給紀(jì)委系統(tǒng)的干部交流到其他黨政部門造成一定的障礙。
這些問(wèn)題需要在實(shí)踐中加以探索解決。
另一方面，要強(qiáng)化自下而上的監(jiān)督。
如果說(shuō)腐敗是國(guó)家治理的毒瘤，那么陽(yáng)光就是最好的消毒劑。自上而下的行政監(jiān)督在監(jiān)督技術(shù)、資源調(diào)動(dòng)和案件查處方面具有無(wú)與倫比的優(yōu)勢(shì)，但是這種監(jiān)督畢竟是內(nèi)部監(jiān)督，終究會(huì)受制于人力物力有限以及可能存在偏袒的劣勢(shì)。要有效治理“一把手”腐敗，離不開(kāi)公開(kāi)的、廣泛的群眾監(jiān)督，即自下而上的監(jiān)督。“群眾的眼睛是雪亮的”，尤其在信息社會(huì)，由于信息具有分散化、碎片化、冗余化的特征，群眾監(jiān)督所形成的“自發(fā)秩序”具有匯總分散信息的優(yōu)勢(shì)，能夠在很大程度上彌補(bǔ)內(nèi)部監(jiān)督的不足。
正確激勵(lì)是保障
監(jiān)督和激勵(lì)是反腐敗不可或缺的兩個(gè)工具。由于官員行為難以監(jiān)督，其產(chǎn)出難以度量，同時(shí)還要從事多重任務(wù)，因此提供正確的激勵(lì)非常重要。
從長(zhǎng)期來(lái)看，只強(qiáng)調(diào)監(jiān)督而忽視激勵(lì)，會(huì)導(dǎo)致官員為避免犯錯(cuò)采取消極怠工、低效率的官僚主義行為。特別是，黨政“一把手”掌握重要的資源，他們的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)行為會(huì)造成更嚴(yán)重的后果。
本輪高壓反腐行動(dòng)開(kāi)展之后，一些官員的額外“福利”被取消了，腐敗的成本更高了，收入相比過(guò)去少了。這不可避免地導(dǎo)致了少數(shù)官員對(duì)待工作敷衍塞責(zé)，抱著“只要不出事，寧肯不做事”的消極態(tài)度，這不利于全面深化改革和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，應(yīng)該適時(shí)改進(jìn)官員尤其是“一把手”合法合規(guī)的待遇，做到嚴(yán)格監(jiān)督和正確激勵(lì)兩手都要抓。
一方面，可實(shí)行現(xiàn)代“品位分等制”。
現(xiàn)行體制下官員從政的一個(gè)動(dòng)力是獲得升遷，為此，一些腐敗的“一把手”大量行賄受賄，大搞政績(jī)工程，而后者往往構(gòu)成嚴(yán)重的隱性腐敗。
因此，要抑制腐敗，需要在一定程度上弱化體制中存在的高級(jí)別職位和低級(jí)別職位“含金量”和“穩(wěn)定性”上的落差，以使“一把手”在一定程度上減弱升遷需求，而將更好地履行其權(quán)力應(yīng)該完成的職責(zé)作為其從政的主動(dòng)力。
從相關(guān)統(tǒng)計(jì)來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)的平均任期為3年左右。越往上，職位越少，競(jìng)爭(zhēng)也越激烈，這可能就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)惡性循環(huán)：職位越少，“一把手”官員越是要搞政績(jī)工程，在任時(shí)間也越來(lái)越短，這反過(guò)來(lái)進(jìn)一步加劇了市縣的政績(jī)工程以及各類腐敗行為發(fā)生的機(jī)會(huì)。
對(duì)此可采取的辦法是，對(duì)德才和政績(jī)突出的市縣“一把手”就可以在原職位上高配官階。換言之，如果一個(gè)縣長(zhǎng)、縣委書(shū)記做得好，其官階可以到副地級(jí)，個(gè)別長(zhǎng)期任職、十分優(yōu)秀的甚至可以在縣長(zhǎng)、縣委書(shū)記職位上官階達(dá)到正地級(jí)。這種高官階低職位官員的官階蘊(yùn)含的權(quán)力、待遇和地位，不是超出其低職位職責(zé)的更多職責(zé)，而是擁有同級(jí)職位官員的正副地級(jí)可以享有的決策建議權(quán)、決策參與權(quán)，超出同級(jí)職位官員的更高的工資、生活待遇，以及道德威望和社會(huì)地位。這對(duì)于擴(kuò)大重大決策的民主參與和協(xié)商程度、科學(xué)水平，激勵(lì)縣市“一把手”建功立業(yè)，最終對(duì)于更好地選拔高級(jí)別職位官員都會(huì)起到作用。
另一方面，可適當(dāng)提高“一把手”的物質(zhì)保障。
對(duì)以往的腐敗案例分析表明，官員的腐敗行為與官員個(gè)人的物質(zhì)生活條件及其親屬的需求密切相關(guān)。因此，從制度層面思考，如果政府和社會(huì)可以給領(lǐng)導(dǎo)干部正確提供相對(duì)合規(guī)的生活條件并解決其后顧之憂，可以在一定程度上減少貪腐的動(dòng)機(jī)。
——完善官員休假制。由于中國(guó)處于經(jīng)濟(jì)趕超階段，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨政“一把手”工作通常壓力大、責(zé)任重，但是他們卻難以像普通公民一樣周末休息、度假以及以普通消費(fèi)者的身份自費(fèi)去健康的休閑娛樂(lè)場(chǎng)所，而不是通過(guò)浪費(fèi)公帑的形式進(jìn)行高額的在職消費(fèi)。
——推廣官邸制，解決領(lǐng)導(dǎo)干部的住房問(wèn)題，同時(shí)制訂嚴(yán)格的領(lǐng)導(dǎo)干部及其直系親屬購(gòu)房規(guī)范，并將房產(chǎn)作為財(cái)產(chǎn)申報(bào)與核實(shí)的主要內(nèi)容。
——為官員的職業(yè)選擇提供更多機(jī)會(huì)。頻繁出現(xiàn)的“59歲”現(xiàn)象表明，一旦官員意識(shí)到離開(kāi)現(xiàn)任崗位后難以保障其生活待遇，或者難以找到合適的工作，就可能通過(guò)突擊式的貪腐積攢離任后的金錢和物質(zhì)。應(yīng)考慮逐步建立官員離任后的待遇保障體系，使官員在任時(shí)正常工作便可后顧無(wú)憂。還應(yīng)考慮拓寬官員正常離任后的再就業(yè)渠道，讓官員能進(jìn)能出，能上能下。例如，經(jīng)驗(yàn)豐富的官員在離任后，可以到大學(xué)擔(dān)任合同制教職，又或者到各類行業(yè)協(xié)會(huì)或非營(yíng)利組織就職。(作者單位：中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院 文/聶輝華 仝志輝)
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