鄭州市政府繼2009年7月發(fā)文后，昨日發(fā)文再次明確——
□記者 鄭松波
核心提示
民告官，官不出席，幾乎成了潛規(guī)則。繼2009年7月10日，鄭州市政府出臺《鄭州市行政應(yīng)訴工作規(guī)則》后，昨日，鄭州市政府出臺《關(guān)于加強行政機關(guān)法定代表人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作的意見》（以下簡稱《意見》），再次明確提出六種情形下，行政單位“一把手”應(yīng)當出庭應(yīng)訴。
新聞
六種情形，一把手應(yīng)該出庭
2011年鄭州全市全年發(fā)生行政訴訟案件3016件，是2010年的442%，且敗訴案件不斷增加，而被告席上鮮見被起訴的行政單位一把手出庭應(yīng)訴。行政訴訟案件通常被稱為“民告官”案件，官被告，卻不出現(xiàn)在被告席上，似乎成了這類案件的慣例。
鄭州市政府此次出臺的《意見》，再次強調(diào)在六種情形之下，行政單位的法定代表人應(yīng)當出庭應(yīng)訴。法定代表人出庭應(yīng)訴六種情形外的其他行政訴訟、民商事訴訟案件，應(yīng)當予以提倡和鼓勵。行政訴訟案件數(shù)量較多或行政執(zhí)法任務(wù)較重的行政機關(guān)，應(yīng)當每年組織本機關(guān)工作人員或行政執(zhí)法人員旁聽行政訴訟案件庭審。
市政府要求，各級行政機關(guān)應(yīng)將每年的出庭應(yīng)訴和旁聽行政訴訟案件情況進行統(tǒng)計并書面報送本級人民政府法制機構(gòu)。對行政訴訟中“不應(yīng)訴、不舉證、不出庭、不執(zhí)行”的情況，可以依據(jù)有關(guān)規(guī)定報請同級人民政府依法依規(guī)追究相應(yīng)責任，將行政機關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴情況納入年度依法行政工作責任目標考核范圍并及時予以通報。
“一把手”應(yīng)該出庭的六種情形：
1.本單位當年發(fā)生的第一起訴訟案件；
2.上級機關(guān)要求出庭應(yīng)訴的訴訟案件；
3.人民法院建議出庭或旁聽的訴訟案件；
4.人大代表、政協(xié)委員參加聽審的訴訟案件；
5.案情重大復雜，對本單位行政決策、行政執(zhí)法工作將產(chǎn)生重大影響的訴訟案件；
6.應(yīng)訴機關(guān)法定代表人認為需要出庭應(yīng)訴的其他訴訟案件。
背景
規(guī)定早就有，“一把手”出庭率不到10%
由于種種原因，從2007年開始，鄭州市每年行政訴訟的案件平均在1000件左右，并以每年約200件的速度遞增，主要涉及土地、勞動、工商、規(guī)劃以及拆遷等執(zhí)法活動，并且“民告官”的勝訴率達30%～35%。在這樣的背景下，2009年7月10日，鄭州市政府出臺《鄭州市行政應(yīng)訴工作規(guī)則》，建立行政應(yīng)訴案件敗訴責任追究制。
在這個《規(guī)則》中，市政府也劃定了六類案件，應(yīng)訴機關(guān)的法定代表人應(yīng)當出席。這六類案件和此次出臺的《意見》中規(guī)定的六類情形一模一樣。
2009年8月1日，鄭州市二七區(qū)人民法院審理一起交通案件，在一起交通事故中被認定無責任的兩個機動車車主，狀告交警三大隊濫用職權(quán)，索賠2000多元。二七區(qū)法院將法庭設(shè)在了鄭州市公安局交警三大隊，交警三大隊的“一把手”——大隊長朱則軍坐在了被告席上。當時這起案件引起了媒體的廣泛報道，而報道的焦點是朱則軍的出席，而非案件本身。而在這個案件過去之后，“一把手”出現(xiàn)在被告席上的新聞就鮮有報道了。據(jù)鄭州市人大常委會的調(diào)研，在近年來的行政訴訟案件中，行政機關(guān)“一把手”的出庭率不到10%，而一些法律界人士認為這一比例可能不足1%。
鄭州市法制辦一位工作人員告訴記者：“《鄭州市行政應(yīng)訴工作規(guī)則》中關(guān)于‘一把手’應(yīng)該出席的規(guī)定執(zhí)行得并不好，但這方面工作一直在加強。2011年12月，鄭州市人大常委會做出了《關(guān)于加強全市審判機關(guān)行政審判工作的決議》，決定制定健全并嚴格遵守行政首長出庭應(yīng)訴制度。此次《意見》的出臺，也是為了落實這項決議，加強這方面的工作。”
觀點
“一把手”應(yīng)訴好處多，強制性、約束力還需加強
河南豫都律師事務(wù)所律師李韜告訴記者：“‘一把手’不愿出庭應(yīng)訴的原因有很多，比如法治意識不強、官本位思想嚴重、懼怕敗訴失了面子；公務(wù)繁忙、無暇顧及；行政訴訟的專業(yè)性很強，缺少應(yīng)訴的技能；有的單位設(shè)有專門的法制部門、外聘有律師顧問，一把手認為應(yīng)訴是這些人的事等?！?/p>
李韜認為，法律面前人人平等，每位公務(wù)人員都應(yīng)該有這樣的意識。而行政機關(guān)“一把手”出庭應(yīng)訴也有很多好處：一方面有利于案件的審理、調(diào)解，使矛盾更容易化解；另一方面有利于增強公務(wù)人員的法律意識，了解自身工作存在的瑕疵和問題。此外，還體現(xiàn)了行政機關(guān)對行政訴訟案件的重視，對法律的尊重。
記者注意到，無論是《規(guī)則》還是《意見》，對“一把手”出庭應(yīng)訴都使用了“應(yīng)當”的字樣。這是否意味著約束力有限？如果換成“必須”是否約束力更強？鄭州市法制辦的工作人員認為：“在法律層面上，‘應(yīng)當’和‘必須’意思接近。如果是‘可以’，約束力就大大降低了。此外，《意見》也規(guī)定了約束措施，即將行政機關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴情況納入年度依法行政工作責任目標考核范圍并及時予以通報?！?/p>
李韜律師認為，影響“一把手”出庭也有很多客觀因素，建議市政府考慮實際情況，放寬尺度，凡是與案件有關(guān)的分管領(lǐng)導出庭，也視為行政機關(guān)“一把手”出庭。同時增強約束機制，尤其針對行政訴訟案件較多的部門，制定“一把手”出庭應(yīng)訴率，嚴格考核，并加強懲罰和約束措施。
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