津貼補貼亂象調(diào)查：職能部門成津貼腐敗重災(zāi)區(qū)
新聞背景
由監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、財政部、審計署共同頒布的《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為處分規(guī)定》，8月1日起施行。
規(guī)定解釋說，本規(guī)定所稱津貼補貼包括國家統(tǒng)一規(guī)定的津貼補貼和工作性津貼、生活性補貼、離退休人員補貼、改革性補貼以及獎金、實物、有價證券等。
規(guī)定明確，有“超標(biāo)準(zhǔn)繳存住房公積金”、“以有價證券、支付憑證、商業(yè)預(yù)付卡、實物等形式發(fā)放津貼補貼”等12種行為之一的，將給予警告處分；情節(jié)較重的，給予記過或者記大過處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予降級或者撤職處分。
職能部門、富裕地區(qū)、創(chuàng)收事業(yè)單位是重災(zāi)區(qū)
“津貼補貼亂象”直擊
近年來，中央加強了“小金庫”清理以及違規(guī)發(fā)放津貼補貼查處工作，但違反規(guī)定敢于觸碰“紅線”者仍屢見不鮮。
2013年6月，審計署審計長劉家義向全國人大常委會作2012年度審計報告時說，對53戶中央骨干企業(yè)的審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)違規(guī)發(fā)放補貼、購買商業(yè)保險等達(dá)到5.57億元。
記者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，職能部門、富裕地區(qū)、創(chuàng)收事業(yè)單位是“津貼補貼亂象”的重災(zāi)區(qū)。
職能部門易濫發(fā)
記者在調(diào)研中了解到，職能部門分配公共資源的權(quán)力較大，獲取更多津貼補貼的可能性就比較大，而提供公益服務(wù)為主的部門濫發(fā)津貼補貼的幾率則小得多。
當(dāng)前，我國公務(wù)員工資由職務(wù)工資、級別工資、津貼(包括地區(qū)附加津貼、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼、特殊崗位津貼等)和獎金等構(gòu)成。其中，前兩項實行全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由中央和地方財政支付，已于2006年開始執(zhí)行；后兩方面則主要由地方財政支付，目前尚未規(guī)范執(zhí)行到位。
在實際操作中，津貼補貼資金來源除地方財政資金外，還有一些部門的自有資金，如行政事業(yè)性收費等。因此，津貼補貼亂象往往出現(xiàn)在擁有審批權(quán)、征收權(quán)、罰沒權(quán)的部門。
對于這種現(xiàn)象，不但群眾意見很大，公務(wù)員群體內(nèi)部的意見也很大——明明在同一個地區(qū)，不同部門收入差距很大，甚至相同部門不同單位、不同崗位收入差距也很大。
“舉個最簡單的例子，很多機關(guān)都有食堂，價格相仿，但品質(zhì)卻相差很大?！敝醒朦h校一位不愿透露姓名的教授說，“對此坐視不理，等于變相鼓勵‘尋租’。這種現(xiàn)象不解決，某些‘政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益?zhèn)€人化’的傾向就會愈演愈烈?！?/p>
富裕地區(qū)易多發(fā)
首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)教授楊河清對記者說，2006年，我國開始對中央機關(guān)、各省市津貼補貼發(fā)放進行清理規(guī)范，濫發(fā)津貼補貼現(xiàn)象曾經(jīng)一度好轉(zhuǎn)。
“近年來，公務(wù)員工資一直沒有進行調(diào)整，發(fā)達(dá)地區(qū)財力相對雄厚，自行增加了一些津貼補貼項目?！边@位專家說，“這導(dǎo)致地區(qū)間收入不合理差距有所拉大?！?/p>
有調(diào)查顯示，某機關(guān)單位僅通訊費就設(shè)置了“住宅公務(wù)電話包干費”、“無線通訊工具補貼”、“通訊補貼”、“特殊通訊費”4個補貼項目。
“通訊費、電話費、生活補貼、崗位津貼等名稱各異、花樣繁多的津貼補貼這一兩年在一些富裕地區(qū)層出不窮?！睏詈忧逭f，“這客觀上拉大了與艱苦地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、基層公務(wù)員的收入差距，很不公平。”
還有一種現(xiàn)象值得回味，由于省財政、市財政、區(qū)縣財政情況不同，在一些發(fā)達(dá)省份，某些在區(qū)縣工作的公務(wù)員能夠享受從國家到區(qū)縣的多級津貼補貼，收入反而比在市級工作的公務(wù)員高，而市級公務(wù)員又比在省級單位工作的公務(wù)員收入高。
創(chuàng)收事業(yè)單位更易發(fā)
記者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，與機關(guān)相比，一些能夠創(chuàng)收的事業(yè)單位在津貼補貼發(fā)放上有過之而無不及。其中，群眾意見最大的是那些壟斷部分資源、行使某些職權(quán)而又被劃為事業(yè)單位的機構(gòu)。
深圳市租賃中心這一處級事業(yè)單位的“史上最牛工資”曾引起廣泛關(guān)注，審計結(jié)果則證實這家單位人均工資30余萬元、最高工資74萬元并非“浮云”。
“有的事業(yè)單位是借公共資源肥了自己的口袋，更為重要的是我國法律法規(guī)對于事業(yè)單位的創(chuàng)收哪些該上繳、哪些可自行發(fā)放沒有明確的規(guī)定?！睏詈忧逭f。
中國勞動學(xué)會副會長兼薪酬專業(yè)委員會會長蘇海南說，針對津貼補貼亂象，我國要盡快調(diào)整機關(guān)事業(yè)單位工資結(jié)構(gòu)，規(guī)范各地自行發(fā)放的津貼補貼，加快健全地區(qū)附加津貼制度，平衡地區(qū)之間公務(wù)員的收入水平，建立職務(wù)與職級并行的制度。
專家建議結(jié)合工資收入分配制度整體改革推進
實現(xiàn)公務(wù)員“陽光工資”
對于8月1日起施行《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為處分規(guī)定》，專家普遍認(rèn)為，規(guī)定的出臺把黨內(nèi)規(guī)定轉(zhuǎn)化為政府規(guī)章，進一步增強了約束力，對違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為敲響了警鐘，建議加大執(zhí)行力度，切實給違規(guī)者戴上“緊箍”。
違規(guī)發(fā)放津貼補貼未得到較好治理
“國家從設(shè)置公務(wù)員制度以來，就在強調(diào)禁止違規(guī)發(fā)放津貼補貼，國務(wù)院有關(guān)部門也有類似規(guī)定，但都沒有得到很好執(zhí)行，違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為并未得到較好治理。”國家行政學(xué)院教授竹立家說。
2009年中央紀(jì)委發(fā)布《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀(jì)行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》，2012年3月印發(fā)《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》，以及2013年2月下發(fā)的《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門關(guān)于深化收入分配制度改革若干意見的通知》，都對違規(guī)發(fā)放津貼補貼等行為作出禁止性和處分性規(guī)定。
“問題沒有得到較好治理，原因就在于違規(guī)成本太低，一些機關(guān)單位財務(wù)制度不公開不透明，缺乏有效監(jiān)督?！敝窳⒓以谡{(diào)查研究后發(fā)現(xiàn)，去年有近6億元的財政資金在體制外循環(huán)，一些機關(guān)單位的“一把手”把這些資金放在“小金庫”里使用，怎么使用領(lǐng)導(dǎo)說了算，非預(yù)算運行管理。
中國改革基金會國民經(jīng)濟研究所副所長王小魯認(rèn)為，這些“隱性福利”要么拿公共財政資金發(fā)福利，增加納稅人負(fù)擔(dān)；要么拿預(yù)算外資金發(fā)放，以權(quán)謀私，已經(jīng)成為“腐敗福利”或者“隱性腐敗”。
規(guī)定出臺有利于治理違規(guī)發(fā)放
四部門聯(lián)合發(fā)布的規(guī)定，明確了津貼補貼的范圍。
“這是一個很廣泛的定義，適用對象上具有高度的周全性、概括性，有利于整治以各種各樣名目發(fā)放的津貼補貼或福利好處?！敝袊ù髮W(xué)法學(xué)博士龍鳳釗對記者說。
規(guī)定列舉的責(zé)任范圍，不僅將行政機關(guān)公務(wù)員納入，也把法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中參照公務(wù)員管理的工作人員納入進來。
“現(xiàn)實中，很多有‘創(chuàng)收效益’的事業(yè)單位，違規(guī)發(fā)放情況與行政機關(guān)相比有過之而無不及。本規(guī)定將此納入，有利于治理事業(yè)單位中的這一問題?！饼堷P釗說。
竹立家認(rèn)為，規(guī)定的出發(fā)點很好，但從處分力度來講，還是偏輕。“很多紀(jì)律處分以及行政處分對一些違規(guī)者來講，起不了多大作用。尤其像‘以發(fā)放津貼補貼的形式，變相將國有資產(chǎn)集體私分給個人’的行為，觸犯法律的必須移交司法機關(guān)處理，不能僅僅停留在行政處分層面一罰了之。”竹立家說。
專家擔(dān)心實施有難度建議加大執(zhí)行力
“規(guī)定涉及的面很廣，有很強的概括性，立意也是很好的，但實施起來會有一定的難度。”中國社會科學(xué)院法學(xué)所憲法、行政法研究室主任周漢華坦言。
他認(rèn)為，從體制機制上講，公務(wù)員工資收入構(gòu)成薪酬體系當(dāng)中工資占較小部分，很大部分是各種津貼補貼，這就對一些津貼補貼的發(fā)放是否違規(guī)難以確定。這種薪酬體系歷時較長，現(xiàn)象比較普遍，很多情況下被認(rèn)為是約定俗成的東西。
“由于公務(wù)員工資制度不合理，存在總體收入偏低，部門、地區(qū)、職位實際收入差別較大的情況，所以，通過一些雖然違規(guī)但卻有合理性、必要性的津貼補貼來彌補，實際上獲得了人們的一定理解和支持。因此規(guī)定需要結(jié)合工資收入分配制度的整體改革，在目前情況下，也只能以部門規(guī)章的形式做試驗性推進?！敝軡h華說。
周漢華指出，規(guī)范政府部門的政策法規(guī)很多，關(guān)鍵要看執(zhí)行。治理違規(guī)發(fā)放津貼補貼，需要實現(xiàn)公務(wù)員陽光工資，改變收入構(gòu)成，讓津貼補貼項目越來越少，簡化收入構(gòu)成項目。另外，規(guī)定的出臺還需要配套系統(tǒng)的細(xì)則，防止出現(xiàn)漏洞。
“最根本的還是要收緊公家的‘錢袋子’，進行公共財政預(yù)算改革。”竹立家強調(diào)。
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